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Um dos temas mais urgentes para a estruturação do ecossistema de investimentos e negócios de impacto no Brasil é o da regulação, que envolve o processo de modernização de compras públicas relacionadas à govtech. O Brasil caminhou e avançou com sua legislação, mas ela precisa ainda ser implementada nos diferentes níveis de governo existentes no Brasil. É preciso também que os órgãos de controle (Poder Judiciário, Ministério Público e Tribunais de Contas) modernizem sua forma de enxergar e avaliar novas modalidades de contratações públicas.
A portaria SEGES/ME Nº 8.678, publicada em 19 de julho de 2021, dispõe sobre a governança das contratações públicas no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Prevê a inclusão dos negócios de impacto nas contratações públicas. O instrumento está alinhado à Enimpacto, na medida que contempla os negócios de impacto.
Sancionada em junho de 2021, a Lei Complementar n° 182/2021, também conhecida como Marco Legal das Startups, trouxe importantes mudanças e novas regras para este tipo de empresa, tem como objetivo aprimorar o empreendedorismo inovador no Brasil e alavancar a modernização do ambiente de negócios.
O Marco Legal das Startups é fruto de quatro anos de trabalho do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações (MCTI), que contou com mais de 70 atores públicos e privados na colaboração de identificação de empreendedores brasileiros, na proposição de soluções para facilitar o nascimento e o crescimento de mais startups no Brasil.
O marco é pautado no reconhecimento da inovação como vetor de desenvolvimento econômico, social e ambiental, além de incentivar a constituição de ambientes favoráveis ao exercício da atividade empresarial, bem como valorizar a segurança jurídica e de liberdade contratual. É considerado um grande avanço para a atividade econômica e tecnológica no país.
Em seu escopo normativo, o marco reconhece a importância das empresas como agentes centrais do impulso inovador no conceito do livre mercado e modernização da economia, bem como fomentar o empreendedorismo inovador como meio de promoção da produtividade econômica brasileira.
Cada vez mais, as startups desempenham um papel fundamental para a economia do país, pois além de gerarem empregos e oferecerem serviços e produtos inovadores, são capazes de trazer soluções para problemas reais de outras empresas e organizações – e da sociedade em geral. Com a meta de incentivar, inovar e formalizar, a Lei Complementar n° 182/2021 trouxe vida e foi responsável por originar a conceitualização das startups.
Marco Legal das Startups
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Foi publicado no dia 12 de Maio de 2020 o Decreto Nº 64.974, o IdeiaGov – Programa de Implementação de Soluções Inovadoras para a Administração Pública. O IdeiaGov é um Hub de Inovação em Governo, utilizando práticas de inovação aberta para resolver desafios da gestão pública através da adoção de novas tecnologias e soluções inovadoras de alto impacto socioeconômico.
O programa IdeiaGov compreende, conforme o decreto:
I – identificação de desafios de relevância pública em órgãos e entidades integrantes da Administração Pública; II – realização de atividades de aprendizado contínuo e apoio para equipes de servidores públicos participantes do programa de que trata este decreto; III – apoio na formulação do modelo de contratação e na difusão de soluções inovadoras bem-sucedidas; IV – elaboração e implementação de estrutura de apoio para os interessados no desenvolvimento de soluções inovadoras participantes do programa; V – apoio aos órgãos e entidades integrantes da Administração Pública durante a implementação das soluções inovadoras.
O objetivo é conectar startups, empresas inovadoras e instituições de pesquisa com o governo, usar o mecanismo de compras públicas para inovação, alavancando, deste modo, a inovação dentro do governo, além de desenvolver negócios inovadores de interesse público.
O programa é liderado pela Secretaria de Desenvolvimento Econômico do Estado de São Paulo e pela Secretaria de Governo, com diversos parceiros do ecossistema para viabilizar o programa.
Ideiagov – Conectando startups, empresas inovadoras e instituições de pesquisa com o governo – Acesse o Decreto Nº 64.974.
O Sistema B tem trabalhado globalmente para propor a criação de uma qualificação jurídica para empresas alinhadas com a nova economia. Hoje já são mais de 50 jurisdições, sendo 44 estados americanos e 8 países, incluindo Colômbia, Equador, Peru e Uruguai na América Latina que inseriram a qualificação jurídica das Benefit Corporations em suas jurisdições; como resultado, mais de 10 mil empresas em todo o mundo adotaram essa nova estrutura.
Em outros 15 países, como Argentina e Panamá, também há propostas em tramitação legislativa. No Reino Unido, a proposta Better Business Act foi apresentada em abril de 2021, com o diferencial de tornar esse comportamento mandatório para todas as empresas incorporadas no país. No Brasil, o Senador Rodrigo Cunha (PSDB-AL) introduziu no Senado o Projeto de Lei nº 3284/2021, que, além de instituir o Sistema Nacional de Investimentos e Negócios de Impacto (SIMPACTO), propõe a criação da qualificação de Sociedades de Benefício, modelo inspirado nas Benefit Corporations dos EUA.
A Legislação sobre Sociedades de Benefício e Interesse Coletivo (PLS 3284/2021) aguarda aprovação no Senado Federal.
LEGISLAÇÃO SOBRE SOCIEDADE DE BENEFÍCIOS
O marco regulatório para as govtech no Brasil está englobado, em sua maioria, na Lei de Licitações (Lei n° 8666/93), Lei Federal da Inovação (Lei n° 10973/04 com modificações efetuadas pela Lei n° 13243/16, regulamentada pelo Decreto n° 9283 / 2018), Lei das Estatais (Lei n ° 13303/16) e na Estratégia Brasileira de Transformação Digital (E-digital), apresentada em 2018 e regulamentada pelo Decreto Federal n° 9319/2018.
Essas leis e regulamentos orientam o processo de contratação pública no Brasil em todos os níveis (federal, estadual e municipal). Isso é condição essencial para o desenvolvimento de processos de compras públicas que estimulem e priorizem formas mais modernas de adoção e incorporação de novas tecnologias nos serviços públicos necessários para desenvolver ecossistemas govtech.
Como regra, para a realização de qualquer contratação no Brasil, os órgãos públicos de todos os Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) devem realizar uma licitação em igualdade de condições para escolher o melhor fornecedor. Na maioria das vezes, isso resulta na escolha do licitante com a proposta de preço mais baixo. Contudo, o mesmo comando constitucional que impõe a licitação também prevê que a lei pode estabelecer hipóteses de exceção à essa regra geral (art. 37, inciso XXI da Constituição Federal), criando situações de contratação direta por parte do Poder Público.
A Lei n° 8.666/93 é aquela que estabelece, de um lado, as regras gerais de licitação e contratos administrativos e, de outro lado, as duas hipóteses em que a licitação não será obrigatória, geralmente chamadas de dispensa (art. 24) ou de inexigibilidade (art. 25). Em termos mais simples, as situações de dispensa são aquelas em que até seria possível apresentar uma oferta, mas o legislador, por diferentes motivos, entende que não seria imprescindível, facultando ao gestor público realizá-la ou não. Por sua vez, as situações de inexigibilidade implicam na impossibilidade de competição para contratação, dada a existência de um produto ou objeto singular (de características únicas), que seja fornecido exclusivamente por uma empresa ou por empresa com notória especialização no seu campo de atividade.
A hipótese de dispensa de licitação mais comum é aquela que regula compras públicas de menor valor em que o processo licitatório, muitas vezes, será mais caro que o objeto contratado. O valor atual é de R$ 17.600,00 por ano para bens e serviços que não sejam de engenharia. Porém, existem atualmente mais de 30 outras situações em que a lei prevê a dispensa de licitação.
Essa contextualização é importante porque muitas empresas que vendem tecnologia para o governo, de maneira geral, tentam enquadrar seus modelos de negócio de forma a viabilizar um modelo de venda direta, seja por realizar uma venda por assinatura (SaaS) com preço que autorize a dispensa, seja então em um esforço de caracterização de sua solução como singular, de modo a viabilizar a caracterização de inexigibilidade da licitação.
Mas como a Lei de Licitações foi pensada em uma lógica do século passado, voltada principalmente para obras e serviços de engenharia, ela passou por diversas modificações, sendo certo que ela pode ser substituída por uma nova legislação em breve. Isso porque está em avançada fase de discussão no Congresso Nacional o PL n° 1292/95 aprovado na Câmara dos Deputados e agora remetido ao Senado Federal, que modifica completamente essa legislação.
Em um esforço de modernização da legislação para contratação de tecnologia e inovação, em 2016 foi efetuada uma importante alteração na Lei Nacional de Inovação Tecnológica (Lei n.° 10973/04). Essas alterações criaram novas hipóteses de exceção de licitação (que também alteram a Lei n° 8.666/93), sendo a mais relevante a chamada “Encomenda Tecnológica”, aplicável quando a contratação visa solucionar um problema técnico específico ou obter um produto, serviço ou processo inovador cujo desenvolvimento implique algum risco tecnológico. Essa nova modalidade de contratação tem sido pouco utilizada até o momento no Brasil, pois sua regulamentação só foi desenvolvida em fevereiro de 2018 por meio do Decreto n°. 9283/18, que previa a definição de “risco tecnológico”.
Os primeiros casos relatados de uso desse mecanismo envolveram órgãos de controle, como o Tribunal de Justiça de São Paulo e o Supremo Tribunal Federal, o que é positivo dada a tradição mais formal dessas entidades. No entanto, nenhum desses casos envolveu a contratação de startups.
Além da Encomenda Tecnológica, com a revisão da Lei Nacional de Inovação foram previstas 12 formas de estimular a inovação nas empresas, todas elas também aplicáveis às startups. São elas: i) subvenção econômica; ii) financiamento; iii) participação societária; iv) bônus tecnológico; v) encomenda tecnológica; vi) incentivos fiscais; vii) concessão de bolsas; viii) uso do poder de compra do Estado; ix) fundos de investimento; x) fundos de participação; xi) títulos financeiros, incentivados ou não; xii) previsão de investimento em pesquisa e desenvolvimento em contratos de concessão de serviços públicos ou em regulações setoriais.
Nesse sentido, os mecanismos que mais teriam aplicabilidade às startups (além dos já tradicionais modelos de financiamento ou subvenção), são justamente a possibilidade de participação minoritária de entes públicos no capital dessas empresas, o desenvolvimento de fundos de investimento, as cláusulas em novos contratos de concessão que prevejam investimento em pesquisa e desenvolvimento com startups, além do uso do poder de compra do Estado.
A previsão do uso do poder de compra pelo Estado não é nova e já possui legislação específica no Brasil voltada para as pequenas e médias empresas (Lei Complementar n° 123/2006). Em 2018 o Governo Federal brasileiro criou um comitê interministerial conjunto (Ministério da Economia e Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicação – MCTIC) objetivando encontrar maneiras de aprimorar o estímulo ao desenvolvimento de novas startups. Essa Comissão trabalhou na criação de um Marco Legal de Startups e Empreendedorismo Inovador, sendo uma das principais vertentes dessa nova legislação o uso de poder de compra do Estado para fomento à inovação.
Para tanto, foi desenvolvida uma solução denominada “Termo de Colaboração para Teste de Inovação (TCTI)”, com o objetivo específico de aproximar as startups do Governo a partir de experiências de outros órgãos públicos que adotaram uma abordagem de inovação aberta.
Os objetivos desta nova abordagem são (i) institucionalizar uma metodologia de desafio submetido à sociedade com o objetivo de solucionar um problema específico; (ii) padronizar o processo de teste das soluções surgidas a partir deste desafio, que fica aberto a startups (e também a outras empresas); fazendo isso com a criação de (iii) métricas claras de sucesso ou falha de teste, além do prazo de duração do teste e banca externa de avaliação; com (iv) garantia de contratação direta pelo Poder Público caso o teste seja bem sucedido.
Essa proposta de marco legal foi submetida à consulta pública encerrada em 23 de junho de 2019.
Em paralelo, ainda em 2016, foi editada a Lei n° 13.303/2016, denominada Lei Geral das Empresas Estatais (“Lei das Estatais”), criada com o objetivo de estabelecer regras gerais de governança para as diferentes estatais brasileiras. Além de replicar em muitos termos a Lei Federal de Licitações, no que diz respeito às hipóteses de dispensa e inexigibilidade de licitação, é importante observar que essa lei previu expressamente a possibilidade de contratação direta, pelas assim chamadas empresas estatais, nos casos em que a escolha do parceiro esteja associada à suas características particulares, vinculada a oportunidades de negócio definidas e específicas.
Essa previsão legal pode ter significativo impacto para fomento de soluções govtech quando pensamos nas possibilidades de sua aplicação por bancos públicos ou pelas grandes empresas públicas brasileiras de processamento de dados (tais como Serpro e Dataprev), que terão a oportunidade de contratar diretamente tecnologia e soluções desenvolvidas por startups que tenham características particulares dentro dessas oportunidades de negócio específicas relacionadas à atividade fim de tais companhias públicas. (Fonte: As Startups GovTech e o futuro do governo no Brasil).
